روز چهارشنبه دوازدهم آذرماه ۹۹ (دوم دسامبر ۲۰۲۰) نماینده حسن روحانی، لایحه آخرین بودجه دولت خود و اولین بودجه سده ۱۴۰۰ را تقدیم مجلس کرد. روال قانونی کار چنین است که تا ۱۵ روز پیشنهادات نمایندگان جمع‌آوری شود؛ در یک ماه بعدی در کمیسیون‌های یازده‌گانه تلفیق بررسی شود؛ سپس پیشنهادات نمایندگان ارائه شود و در صحن علنی مجلس موردبررسی و اصلاح قرار گیرد تا در اول فروردین سال ۱۴۰۰ پس از تصویب، به قانون بودجه و نقشه راه مالی دو دولت برای سال آتی تبدیل شود.
پیش از گشودن کتاب بودجه باید تکلیف خود را با چند نکته روشن کنیم تا به‌راحتی بتوانیم بر مفاهیم آن اشراف داشته باشیم: اول اینکه برای ساده کردن کار، ارقام بودجه را از ریال به تومان برگردانیم؛ دوم اینکه ارقام را به نام‌های درست آن‌ها بخوانیم؛ به این معنی که طبقات اعداد را به نام‌هایی بنامیم که در دبیرستان یاد گرفته‌ایم یعنی هزار، میلیون، میلیارد، تریلیون و کاتریلیون؛ درنتیجه رقم بی‌معنای ۲۴ میلیون و ۳۵۷ هزار و ۷۸ میلیارد و ۹۸۶ میلیون ریال به این شکل نوشته خواهد شد: ۲ کاتریلیون و ۴۳۵ تریلیون و ۷۰۷ میلیارد و ۸۹۸ میلیون و ۶۰۰ هزار تومان = ۲،۴۳۵،۷۰۷،۸۹۸،۶۰۰،۰۰۰
سوم اینکه ارقام را به نزدیک‌ترین میلیون تومان گرد کنیم؛ یعنی رقم بودجه کل را به این صورت ساده کنیم: ۲ کاتریلیون و ۴۳۵ تریلیون و ۷۰۷ میلیارد و ۸۹۹ میلیون تومان.
چهارم اینکه هر جا بتوانیم به‌جای اصطلاحات فنی بودجه، از مفاهیم قابل‌فهم‌تر استفاده کنیم.
اینک با در نظر گرفتن این تعاریف می‌توانیم کتاب بودجه را ورق بزنیم.
بودجه طی سال‌های بعد از انقلاب ویژگی‌های پایداری کسب کرد که به‌مثابه استخوان‌بندی آن در آمد و «ساختاری» شد. این ساختار، از رویکردهای سیاسی دولت نظیر «کارکردی» کردن بودجه یا تغییر در ردیف بندی‌های آن تأثیر نمی‌گیرد و جان‌سختانه به حیات خود ادامه می‌دهد. مهم‌ترین این ساختارها عبارتند از:
اول– «سربزرگ روی تن نحیف»
تولیدکننده ثروت در هر جامعه، شهروندان آن جامعه هستند و طبعاً اموال و املاک جامعه نیز به شهروندان تعلق دارد؛ اما بخشی از اموال و املاک نظیر راه‌ها، پارک‌ها، جنگل‌ها، فرودگاه‌ها، بندرها و نظایر این‌ها که جنبه «مشاع» دارند و در مالکیت عمومی هستند، زیر نظر دولت منتخب اداره می‌شوند. برخی خدمات همچون تأمین امنیت، قضا، دفاع و تهیه زیرساخت‌های کار، تولید، بهداشت و آموزش نیز به دولت واگذار می‌شود و ازاین‌رو «مالیه عمومی» پدید می‌آید. بدین ترتیب، در کنار بخش خصوصی اقتصاد متنوع ملی، یک بخش دولتی و عمومی نیز شکل می‌گیرد که جان‌مایه خود را از طریق انواع مالیات‌ها از بخش خصوصی به دست می‌آورد و در خدمت رونق آن است.
سهم این بخش در تولید ملی، در آغاز سده بیستم و در اقتصادهای پیشرفته، زیر ۱۰ درصد بود که پس از جنگ اول جهانی به ۲۵ تا ۳۰ درصد و پس از جنگ دوم جهانی و توسعه «دولت رفاه» به ۳۵ تا ۵۰ درصد افزایش یافت و امروز در کشورهای پیشرفته صنعتی حول همین متوسط نوسان می‌کند و در آمریکا ۳۶ درصد است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در دو ماده ۴۴ و ۴۵ عملاً از بخش خصوصی «خلعید» کرد و مالکیت کلیه بخش‌های عمومی را ذیل عنوان «انفال» به زیر نگین «ولایت» درآورد (ماده ۴۵- و کلیه فعالیت‌های عمده تولیدی را در اختیار دولت نهاد –ماده ۴۴).
آخرین آمار موجود از تولید ناخالص داخلی به پایان سال ۱۳۹۸ تعلق دارد: بانک مرکزی، تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری را برای پایان اسفند سال ۱۳۹۸ برابر ۲،۴۴۳،۱۳۴ میلیارد تومان (۲ کاتریلیون و ۴۴۳ تریلیون و ۱۳۴ میلیارد تومان) گزارش می‌کند. همین آمار، رشد تولید برای سال ۹۹ را منفی ۲/۸ می‌داند یعنی تولید ناخالص سال ۹۹ با قیمت‌های سال ۹۸ برابر می‌شود با ۲،۳۷۴،۷۲۶ میلیارد تومان (یعنی ۲ کاتریلیون و ۳۷۴ تریلیون و ۷۲۶ میلیارد تومان).
حال با احتساب تورم متوسط ۳۵ درصد مرکز آمار ایران برای سال جاری، به رقم تولید ناخالص ملی سال ۹۹ به قیمت جاری برابر با ۳،۲۰۵،۸۸۰ (۳ کاتریلیون و ۲۰۵ تریلیون و ۸۸۰ میلیارد تومان) خواهیم رسید؛ بنابراین داریم:
| میلیارد تومان | |
| تولد ناخالص داخلی سال ۱۳۹۹ | ۳,۲۰۵,۸۸۰ |
| بودجه کل کشور سال ۱۳۹۹ | ۲,۴۳۵,۷۰۸ |
یعنی ۷۶ درصد تولید ملی در بودجه دولت جا می‌گیرد. چنین است که بخش دولتی، نفس مردم را تنگ کرده است. این غلبه بخش دولتی بر بخش خصوصی از بیماری‌های حکومت‌های مستبد و تمامیت‌خواه است که فضای تنفس را در همه عرصه‌ها بر مردم تنگ می‌کنند و از علل عمده ناکارآمدی در تولید ثروت و گسترش فساد هستند.
در اینجا به نکته دیگری هم توجه باید داشت و آن اینکه دولت در گزارش‌های آماری خود به منابع اقتصادی بین‌المللی همچون صندوق بین‌المللی پول، این نسبت ۷۶ درصدی را- با استناد به بودجه عمومی به‌جای بودجه کل کشور- در حدود ۲۰ درصد اعلام می‌کند تا میزان دولتی بودن اقتصاد ملی را پوشیده نگاه دارد.
دوم– جعبه خاکستری بودجه در ورای حسابرسی ملت
پدیده ساختاری دیگری که اصولاً موضوع بودجه و نظارت بر دخل‌وخرج اموال ملت در دست دولت را بلا موضوع می‌کند این است که بودجه در قاموس نظام اسلامی، دو مقوله را در برمی‌گیرد: بودجه مدیریت کشور که نام «بودجه عمومی» می‌گیرد و بودجه بنگاه‌داری دولتی یعنی بودجه «شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی دولتی» که این دو درمجموع، بودجه کل کشور را می‌سازند. حال به ترکیب این دو نگاهی می‌کنیم:
| میلیارد تومان | |
| بودجه کل کشور برای سال ۱۴۰۰ | ۲,۴۳۵,۷۰۷,۸۹۹ |
| بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات دولتی | ۱,۵۶۱,۱۵۷,۰۴۶ |
| سهم بودجه مدیریت کشور (عمومی) | ۹۲۹,۸۲۱,۷۱۸ |
یعنی بودجه مدیریت کشور تنها ۳۸ درصد از بودجه کل کشور است و وجه غالب بودجه عبارت است از بودجه «بنگاه‌های دولتی» که در مجلس، مستقل از بودجه تلقی می‌شود و مورد ارزیابی و حسابرسی قرار نمی‌گیرد.
در اینجا به چهار نکته باید توجه داشت:
نخست اینکه تفکیک بودجه کل کشور به دو بخش عمومی و بنگاه‌داری، امری تصنعی و نادرست است و در اصل، کلیه هزینه‌ها و درآمدهای شرکت‌ها و مؤسسات دولتی باید جزو بودجه عمومی کشور شمرده شوند و هیچ دلیل اصولی برای این تفکیک وجود ندارد.
دوم اینکه معاف کردن بخش بزرگ بودجه بنگاه‌داری از حسابرسی مجلس و دیوان محاسبات، عملاً اصل پاسخگویی دولت به ملت را زیر سؤال می‌برد.
سوم اینکه دلیل قانع‌کننده‌ای برای کاهش وزن «بخش بنگاه‌داری» از ۷۵ درصد بودجه کل در سال پیش به ۶۲ درصد امسال وجود ندارد زیرا تحولی که طی امسال در نظام اداری کشور رخ‌داده باشد شناخته‌شده نیست و این امر شائبه «بازی‌های حسابدارانه» در این مقوله را موجه می‌کند.
چهارم اینکه بخش معاف از بررسی مجلس، ۶۲ درصد و بخش مشمول حسابرسی معادل ۳۸ درصد بودجه کل کشور است و این نکته عملاً بخش بنگاه‌داری بودجه را به «حیاط‌خلوت» دولتیان و مدیران «خودی» آنان بدل می‌کند که «خود گز کنند و خود ببرند و بدوزند»؛ به‌جای تولید ثروت، ثروت سوز باشند و به‌جای پرداخت مالیات به خزانه کشور –به اعتراف دولت- سالانه هزارها میلیارد تومان از جیب ملت بردارند.
این بخش، بیش از ۴۰۰ شرکتی را در برمی‌گیرد که بنا به تائید عضو کمیسیون اقتصادی مجلس (آقای پور ابراهیمی)، ۶۰ درصدشان زیان‌ده هستند و به گفته معاون اول رئیس‌جمهور (جهانگیری)، دولت سالانه هزارها میلیارد تومان از بودجه عمومی به آن‌ها پرداخت می‌کند. زیان انباشته این شرکت‌ها که دارایی زیردست آن‌ها در سال ۱۳۹۷ با سه برابر بودجه عمومی کشور برابر بود، با محاسبه حسابرسان خبره کشور به رقم ۲۰۵ تریلیون تومان بالغ می‌شد و به قول معاون سابق نظارت و هماهنگی معاونت اول رئیس‌جمهور (رضا ویسه) «بخش اعظمی از ثروت کشور در اختیار دولت است و این ثروت، زیان‌ده است، یعنی دولت نه‌تنها ثروت تولید نمی‌کند بلکه ثروت را می‌سوزاند». وی در توضیح این زیان‌دهی راز آمیز می‌افزاید: «یکی از مدیران شرکت‌های دولتی که ۱۶ هزار کارمند داشت اذعان می‌کرد که با ۵۰۰ کارمند توانایی مدیریت شرکت و دسترسی به هدف‌های آن را داشته است ولی طی شش سال -به خاطر فشارهای بیرونی- نتوانسته است حتی یک نفر را جابه‌جا کند».
مالیاتی که این بخش مسلط بر اقتصاد کشور به دولت می‌پردازد عبارت است از ۷،۲۱۳ میلیارد تومان از منابع ۱،۵۶۱،۹۵۷ میلیارد تومانی یعنی زیر نیم درصد. آنگاه سال‌ها است که از «مولدسازی» این منابع سخن می‌رود و بعد از چهار دهه، هنوز اراده سیاسی برای انجام این کار وجود ندارد.
حجم و تراز بودجه
بودجه کل در قیاس با سال پیشین تنها ۲۵ درصد افزایش اسمی دارد درحالی‌که رشد اسمی بودجه عمومی ۶۳ درصد است. اینکه آیا بودجه تا چه میزان انقباضی یا انبساطی است، درگرو نرخ تورم سال آینده خواهد بود ولی تردیدی نیست که بودجه عمومی –در غیاب رفع رکود- به‌شدت تورمی است و دولت بعدی را با تورم بالاتر روبرو خواهد کرد.
دخل‌وخرج بودجه
جدول‌های شماره یک تا چهار لایحه بودجه گزارش می‌کنند که از مجموع ۹۳۰ تریلیون تومان درامدها، ۸۸ تریلیون تومان از منابع اختصاصی است (یعنی درآمدی که باید در سازمان وصول‌کننده هزینه شود) و ۳۱۸ تریلیون تومان از درامدهای جاری است یعنی ۴۰۶ تریلیون تومان. اضافه کنیم درامد ناشی از «فروش دارایی‌های سرمایه‌ای» معادل ۱۰۴ تریلیون تومان و «فروش دارایی‌های مالی» معادل ۱۰۰ تریلیون تومان است که ما را به عدد ۶۱۰ تریلیون تومان می‌رساند؛ ولی هزینه‌های جاری ۹۳۰ تریلیون تومان هستند.
مابه‌التفاوت درآمد جاری و هزینه جاری را «کسری بودجه» می‌نامیم که برابر با ۳۲۰ تریلیون تومان است یعنی ۳۴ درصد بودجه! کسری بودجه سال پیش نیز بین ۳۰ تا ۴۰ درصد بود ولی میزان بسیار کمتری از آن رسمیت یافته بود!
این کسری باید از راه قرض گرفتن تأمین شود که قرار است از «مازاد» فروش سرمایه (۱۲۱ تریلیون تومان) و «ایجاد بدهی اضافی» (۱۹۸ تریلیون تومان) عملی شود.
منابع عمده درآمد جاری بودجه از این محل‌ها تأمین می‌شود: درآمدهای مالیاتی (۷۸ درصد)، از مالکیت دولت (زیر ۱۰ درصد)، از فروش کالاها و خدمات (زیر ۵ درصد)، از منابع متفرقه (۵ درصد) و جرائم و خسارات (زیر ۳ در صد).
منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی معادل ۱۹۹ تریلیون تومان منظور شده است که با فرض فروش روزانه حدود ۶۵۰ هزار بشکه نفت از قرار بشکه‌ای ۴۰ دلار تعریف‌شده است. سهم دلاری دولت در بودجه با نرخ ۱۱ هزار تومان تبدیل به تومان خواهد شد. بالا بردن نرخ تسعیر دلار بودجه‌ای عملاً به این معنا است که دولت سقوط قدرت خرید پول ملی را به رسمیت می‌شناسد و با رسوب دادن آن در بدنه اقتصاد، راه برگشت را می‌بندد.
بودجه به زبان تالیران
این سخن به تالیران، سیاستمدار دربار لویی شانزدهم نسبت داده می‌شود که «سیاست باز سخن نمی‌گوید مگر برای پوشاندن حقیقت». بودجه نظام اسلامی سال‌ها است در این راه پا گذاشته و به‌راستی‌که این «هنر» را اعتلا بخشیده است. اگر احمدی‌نژاد می‌کوشید گزارش بودجه را در یک دفترچه جیبی بگنجاند، جانشینان او به‌سرعت آموختند که به‌جای خودداری از ارائه آمار و ارقام، سیلی از ارقام آشفته ارائه کنند تا شهروند عادی از خیر آن بگذرد و در جستجوی حقیقت نهفته در آن راه به‌جایی نبرد. هزارها ردیف بودجه گشوده شد، بدون آن‌که تعریفی از آن‌ها به دست داده شود و آنگاه برای صدها طرح بانام انواع «شهیدان» بودجه‌های میلیاردی اختصاص داده شد بی‌آنکه معلوم باشد کارکرد طرح موردنظر چیست و مجریانش چه کسانی هستند؟
این شیوه «مرضیه» حتی در تخصیص بودجه نهادهای بزرگ نظیر ریاست‌جمهوری، ستاد مشترک دفاع، ستاد مشترک سپاه پاسداران اسلامی و دیگر مؤسسات بودجه‌ای نیز به‌کاررفته است؛ به شیوه‌ای که شما برای دانستن اینکه بودجه فلان نهاد بالاخره چه مقدار است باید بدانید کدامین اقلام به آن نهاد تعلق دارند و آنگاه آن ارقام پراکنده را جمع کنید و معلوم نیست بودجه نویس با کدامین حکمت بودجه کل هر نهاد را ذکر نمی‌کند تا اجزای آن را در زیرمجموعه همان نهاد بیاورد.
هزینه‌های زائد و زیان‌آور
یکی دیگر از ویژگی‌های رشد یابنده بودجه عبارت بوده است از اختصاص دادن بودجه‌های موازی برای سازمان‌هایی که چه‌بسا حتی شخصیت حقوقی زیرمجموعه دولت نیستند. برای نمونه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با بودجه کلان ۱۵۸۳ میلیارد تومانی (یک تریلیون و ۵۸۳ میلیارد تومانی) وظایف «ارشاد اسلامی» را بر عهده دارد آنگاه به‌موازات آن نزدیک به ۴۰ دستگاه بانام‌های رنگارنگ همچون دفتر تبلیغات اسلامی، حوزه علمیه قم، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، شورای عالی حوزه‌های علمیه، سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی، ستاد امربه‌معروف و نهی از منکر، مجمع جهانی تقریب مذاهب، مجمع جهانی اهل‌بیت، مرکز خدمات حوزه‌های علمیه و نظایر این‌ها درمجموع با بودجه‌ای نزدیک به ۱۰ هزار میلیارد تومان (۱۰ تریلیون تومان) پول می‌گیرند و این در شرایطی است که دولت می‌گوید برای خرید واکسن کرونا پول ندارد، درحالی‌که خرید ۲۰ میلیون دوز از واکسن آکسفورد با دلار آزاد معادل ۲ تریلیون و ۱۶۰ میلیارد تومان یعنی یک‌پنجم بودجه این نهادهای غیررسمی تبلیغاتی هزینه دارد!